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解读澳大利亚新版国防白皮书揭秘三变三不变-【新闻】

发布时间:2021-04-20 11:23:29 阅读: 来源:启闭机厂家

2月25日,澳大利亚发布了2016年国防白皮书,引起各国广泛关注。美日等国表示欢迎澳大利亚增强军力以“共同遏制中国”。俄罗斯则称澳大利亚扩充军力是对美国亚太军事部署的补充,也让自己成了美国对抗中国的牺牲品。中国官方对其中部分涉华言论进行了“敲打”。

澳大利亚士兵在丛林中参加演练。2月25日,澳大利亚发布了2016年国防白皮书。

一份白皮书能引起亚太大国纷纷侧目,从中也能看出澳大利亚在当前亚太战略格局中的特殊地位。如何客观理解这份白皮书,显得更为重要。

白皮书折射国防政策和对外战略

澳大利亚国防白皮书是国防部牵头负责的关于澳大利亚防务政策和发展规划的纲领性文件。它的标准发布间隔时间一般为5年,但期间由于政府或执政党更替、安全环境变化等,内阁也可能会选择编写新的国防白皮书。白皮书涉及澳大利亚战略环境判断、国防预算、装备采购等内容,是国防政策的重要指针,是解读澳军事和安全战略的风向标,还是理解澳大利亚国家利益关切和对外战略的一份重要的外交文件。

进入21世纪以来,澳大利亚面临更为复杂的国际环境和国内形势,特别是亚太地区力量格局正在发生根本性转变,如何在新的地缘战略环境中进行自我定位、如何塑造能应对新威胁和新挑战的军事力量、如何在世界级大国和地区性强国的力量博弈中自处,成为澳大利亚国防政策的重要考量,也是国防白皮书要重点回答的问题。

近几份白皮书都传递出澳大利亚要在亚太有所作为的决心,但对一些热点焦点问题的表述各有不同。今年这份新版白皮书原本是阿博特政府允诺去年就该发布的,结果从去年6月推迟到8月,之后特恩布尔取代阿博特出任总理,继续推迟直至今日。推迟的一个重要原因就是特恩布尔政府要对国防预算、对华立场等重要问题进行充分的沟通协调,甚至有报道说澳为此与包括中国在内的相关国家进行了200多场会议。

可以说,这份千呼万唤始出来的国防白皮书是澳大利亚国防政策辩论的产物,从更宏观角度来看,甚至可以说它是近10多年来澳大利亚对外战略调整的延续,更是未来10年澳大利亚国防建设的指导性文件。

变与不变:敏感表述与“亲华派”

澳大利亚的国防白皮书要传递四个信号:理念、政策、承诺和威慑,即政府在国防和军事领域的建设理念、维护安全并促进繁荣的政策举措,对同盟义务和国际社会的承担的责任,对潜在敌人构成的军事威慑。从这四个方面来看,新版白皮书中关于澳大利亚防务政策包含着三个变化和四个不变。

三个“变”:

第一,国防开支增长幅度明显加快。在2013年国防白皮书发布时,澳大利亚国防开支还只占国民生产总值的1.56%,为1938年以来最低水平,但到了2015年占国民生产总值比例上升到1.8%。新版白皮书则计划进一步提高增长比例。从2016到2026,这10年澳大利亚国防总预算将高达4470亿澳元。其中,2016-2017财政年的国防预算为323亿澳元,2025-2026财年将升到587亿澳元。此外,政府还将在未来十年中额外增加299亿澳元国防开支。届时,国防预算总额将从目前占国民生产总值的1.8%增加到2%。

第二,尖端海空装备需求更加迫切。今年的白皮书中对先进军事装备需求表现得更为强烈,重头戏是要用12艘新式潜艇来替换现有6艘陈旧的“科林斯”级潜艇(在美国的极力撮合下,日本的“苍龙”级是最大入选热门),它也被称为“澳大利亚史上最大防务采购合同”。此外,还包括增加9艘护卫舰和12艘近海巡逻舰,到2020年将购买72架F-35S战机,采购用于作战和侦察的无人机,增强军队太空战、电子战和网络战的能力,等等。

第三,公开介入南海争端。白皮书表达了对亚太海洋争端的高度关注,认为中国东海和南海的领土争端给整个地区“造成不确定性和紧张”,特别强调澳反对将南海岛礁进行填海改造并用于军事目的,反对相关国家违反国际法。考虑到近期南海动态和澳公开表示对中国行动的空前速度和规模表示担忧,白皮书中明显是将中国作为批评对象。如此公开地介入南海问题并碰触中国的敏感问题,这和上份白皮书的对华温和立场相比,是值得关注的新动态。

四个“不变”:

首先,三大核心战略利益关切没有变。一是确保澳大利亚本土安全;二是确保周边国家不会成为对澳大利亚威胁的来源,外部军事强国也不能在澳周边地区获取能进行武力投射的基地;三是确保建立在国际规则基础上的全球安全秩序,尤其是在“印度洋-太平洋”地区防止大规模杀伤性武器的扩散、恐怖主义、国家分裂和治理失败、地区冲突等。

其次,防御性本质没有改变。澳大利亚虽是美国亚太同盟体系“南北双锚”的南方支柱,承担着同盟安全承诺,但因周边长期没有能威胁其安全军事强敌,军事战略一直以防御性为主。尽管澳大利亚参与了美国领导的在阿富汗、伊拉克的军事行动,但国内对此并不买账,批评政府“好大喜功”。今年1月,特恩布尔在访问伊拉克、美国时都强调,澳大利亚将不再扩大派兵规模。

再者,跟随盟国战略调整的步伐没有变。军事同盟的关键是互信与承诺。美国为澳大利亚提供安全庇护,澳大利亚就必须承担相应义务,比如让美军驻扎达尔文港、支持美国鼓吹的南海航行自由等。总理特恩布尔本人既然被视为亲华派,美日就有理由担心其领导下的澳大利亚走亲华路线。因此,特恩布尔政府必须要在白皮书中向盟友澄清其对美国“再平衡”战略、美日澳安全合作、海洋争端等重要问题的态度和政策。

最后,保持一定规模军力的需求没有变。白皮书中的军力建设目标就是满足澳大利亚安全战略的需要。澳大利亚自我定位为中等强国,正积极促成“印度洋-太平洋”新地缘概念,加上当前在伊拉克等地进行海外作战,在西北方向增强海空军力,在国内加强反恐行动等,防务开支上升、武器装备采购更新也在情理之中。

政策本质:不是中国的敌人

中国因素一直是澳国防白皮书中最引人关注的话题。比如,2009年陆克文政府的国防白皮书对中国措辞较为强硬,暗示其对澳大利亚构成威胁,从而给中澳关系造成负面影响。而2013年吉拉德政府的白皮书又出现戏剧性变化,表示“澳大利亚不把中国作为敌手……旨在推动中国的和平崛起并确保地区的战略竞争不会导致冲突”,被认为向中国传递善意。尽管从媒体报道来看,澳大利亚最新的国防白皮书让中国政府“有些恼火”。不过,澳大利亚过去不是、现在不是、未来也不应是中国的敌人。

处理好中澳关系,必须要从四个方面理解澳大利亚。

第一,在中美之间寻求战略平衡是澳大利亚的政策基点。对澳大利亚而言,它既不想被绑上美国对华遏制战车,又不能放弃美澳同盟这个安全基石;既对中国的崛起和对外政策有所怀疑,又不愿意放弃与中国合作共赢的良机。

因而,近年来的澳大利亚政府虽都发出过不友好的声音,但同时也试图在中美间起到调解者的作用。所以才会看到,澳大利亚侦察机飞到南海进行“例行海上巡逻”,而中澳两国海军去年11月又在南海举行旨在增进双边互信与合作的联合演练;澳大利亚批评中国划定东海防空识别区、推进南海岛礁建设,同时又积极参与亚投行,拓展中澳经贸合作,并顶住美国压力将达尔文港租给中国公司。

今年1月26日,毕晓普在美国华盛顿新美国安全中心表示,澳大利亚与中国的军事合作给亚太地区的安全提供了更多保障,中澳之间存在牢固的经济、国防和政治关系以及世代友好的民间联系。这都是澳试图在中美两强的角力中实现战略平衡。

第二,澳大利亚在追随美国的同时不断寻求提升地位。澳大利亚国内对美澳关系也有争议,不少人认为,要成为真正有影响的中等强国,澳大利亚必须降低在安全领域对美国的依赖,摆脱在国际政治问题上对美国的依附。

澳前总理马尔科姆·弗雷泽在其《危险的盟友》一书中指出,保持独立自主的国家战略不仅能推动中澳关系发展,还能为亚太乃至及世界和平做出更多贡献。从澳大利亚近期的种种表现来看,澳大利亚的独立就是表现为在地区重大问题上不能“失声”,在西方普世价值观的大是大非问题上不能“失准”,在处理大国关系时不能“叩头”。

第三,澳大利亚军力提升尚不足以改变亚太地区军事力量对比。从2005年至2014年,澳大利亚军费开支增长了27%,2015年防务开支在世界排名第十三位。尽管白皮书中将中国作为澳防务战略的重心,但说到底,当前的亚太是中美这种级数的大国博弈,澳大利亚军力本身相对有限,远离亚太热点地域,对中国没有直接军事威胁,更何况澳未来对美军的支持程度有多大还取决于澳与中国为敌决心有多大。

第四,澳大利亚不是南海争端的关键方。澳大利亚的关注重点是促进国家繁荣发展,如白皮书所说,澳大利亚近2/3的出口要经过南海,因此它是南海安全的利益攸关方。但澳大利亚不是南海争端的关键方,南海问题不是中澳之间的问题。让澳军跑到南海参与美国对中国的威慑甚至作战,恐怕是澳大利亚人并不愿意卷入的一摊浑水。保持相对游离于争端之外的状态,才更有利于澳大利亚左右逢源。

由此可见,未来中澳关系还将经历起伏波折,澳大利亚甚至很可能有限参与或组织南海“自由航行”行动。但是,我们也应该认清,澳大利亚和美国、日本有所不同,虽不能完全成为密友,但也要避免将其彻底推向美国,中澳间寻求更多战略合作空间依然是可行的。

(作者单位系解放军国际关系学院战略与安全研究所,博士)

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